番禺、中山等地试点的非户籍义务教育“积分入学”政策,外来工子女也有机会在广东入读公办学校。南方日报记者何俊摄

受教育权与户籍脱钩

广东撕开一个小口子

□中山、番禺等多市试点外来工子女义务教育“积分入学”,有破冰意义

□全省非户籍义务教育学生占全国1/3,财政负担重,能走多远待观察

外来工子女义务教育问题在广东非常突出,甚至是全国最突出的地方。它既是教育问题,又是社会综合管理问题。比如户籍制度、居住管理、就业结构、产业结构等。

9月1日,是全国中小学生开学的日子。暂住在广州番禺的三个孩子,命运因这一天发生改变。

他们有一个共同的身份:外来工子女,却走进了不同的学校念书:一个进公办小学,学杂费全免；一个虽然进了公办小学,但需一次性交1.8万元赞助费；一个则进了粤西的山村小学。

广东是非户籍外来工子女义务教育大省,截至去年,非户籍义务教育学生达到279万人。在今年刚刚过去的这个暑假,继中山、东莞等地后,广州市番禺区实施了针对外来工子女义务教育“积分入学”的政策。

南方日报记者历时一个月,以番禺三个外来工家庭为样本跟踪调查,一方面试图捕捉新政背景下小人物的命运轨迹,另一方面则意在揭示解决“外来工子女积分入读公办学校”这个社会难题的政策逻辑和现实困境。

三个家庭的悲欢成功通过积分申请,沈春艳的儿子如愿以偿进入一所优质公办小学,严平安则为儿子联系赞助费便宜一点的公办小学,谢边桥刚刚给湛江老家的儿子寄去开学的生活费.

2010年8月1日,晴。高温警报已经在广州拉响数日。

下午3时,气温逼近35摄氏度。32岁的沈春艳抱着一沓厚厚的文件袋,气喘吁吁地走进番禺区市桥城区教育指导中心。

这是番禺为办理外来务工子女“积分申请”入读公办学校,各镇街进行“一站式”资料审核的最后一天。当天是星期日,一间大会议室内,流管办(出租屋流动人员管理办公室)、计生、社保、税务等10余个部门围成一个大圈,现场“摆摊”审核申请材料。

一关一关审核,当通过最后一个教育办公室的“摊位”时,脸上紧绷多时的沈春艳露出了灿烂的笑容。她的儿子不仅全部条件通过审核,而且粗粗计算,已经积了130多分。

“不知道结果怎么样,碰碰运气吧!”几千人同时竞争,沈春艳心里没底。为了这沓文件,光填表、盖章,这个韶关女人已经跑了近一周。

相比之下,湖北人严平安就很郁闷。在流管办摊位前,他差点和负责审核的工作人员小吴吵起来。原来,他递交的申请表一路绿灯,在流管办这里愣被卡了下来。

“13个部门都盖章了,只剩这一关,难道不能通融一下吗?”严平安的妻子急了。

“按照政策规定,必须连续办暂住证三年以上,或者在流管办有连续三年以上的记录。”但小吴查询系统发现,严平安在2007年暂住登记后,最后一次登记是2009年4月28日。“中间断了一年,不符合条件。”

“我在番禺买房都快10年了,小孩是在番禺出生的,个税、社保年年都缴,要凭暂住证才能考的驾驶证、会计证我都有,难道还不能证明吗?”严平安诘问。

小吴无奈地摇摇头。

看到软磨硬泡都不奏效,夫妻俩只好悻悻离去。“怎么办呢,只能等政府放宽政策吧。”

几乎与此同时,湛江人谢边桥也甩手离开了。对于他来说,这间会议室真的只能是“到此一游”。谢边桥有两个小孩,大儿子6岁了,9月要上小学。听说可以像城里人一样读公办学校,而且学杂费全免,思儿心切的谢边桥心动了。

来番禺10多年的谢边桥在一家工厂当保安,每月1200元。去掉食宿费,每个月仅剩几百元。本来打听了政策想申请“积分入学”,要提交社保证明,还要符合计划生育政策,他的念头一下打消了。据他说,身边像他一样超生,但子女适龄读书的工友不在少数。

八天后,成功通过积分申请的外来工人员子女名单公示:3500个学位,放出383个。沈春艳的儿子如愿以偿进入一所优质公办小学,“光赞助费就省了三四万元”,沈春艳窃喜。严平安则一边不抱希望地等待第二批“补录”,一边为儿子联系赞助费便宜点的公办小学。谢边桥刚刚给湛江老家的儿子寄去开学的生活费。

番禺的“委屈”除去因暑假、宣传时间略短等因素外,番禺区《暂行办法》中“积分申请”的设置标准,并非偏高,更不是“苛刻”

根据去年6月的一项统计,番禺流动人口105.4万人,约占广州市1/6,人数居广州之首,而番禺常住人口为97.9万人,流动人口与常住人口“倒挂”。

今年7月18日,《解决外来务工人员子女在番禺区接受义务教育暂行办法》启动。《办法》规定了外来工本人文化程度、技术职称等10个方面的量化考核标准,其中还规定了四个须同时满足的“必达条件”:

1.户籍不在广州市(含12区、市),至8月31日年满6周岁且未满7周岁,要求入读小学一年级,或小学六年级在校在籍要求升初中一年级；2.在番禺区连续居住满三年及以上；3.在广州地区合法就业并参加社会保险累计满三年及以上；4.符合国家计划生育政策,无政策外生育。

一项人性化的政策,利民惠民的好事,结果外来工子女“积分入学”通过率却只有一成多。“门槛设置”是不是太高?外来工子女积分读公办学校,“雷声大雨点小”,只是看上去很美?外界和外来工们的质疑,让番禺教育官员多少有点“委屈”。

番禺区教育局一位不愿具名的官员大诉“苦衷”。“光这3500个公办学校学位就很难搞!在国际金融危机后,番禺出于产业发展的需要,要留住优秀外来工。几经协调,才从区、镇、村公办小学划出这些学位。”

这名官员认为,除去因暑假、宣传时间略短等因素外,番禺区《暂行办法》中“积分申请”的设置标准,并非偏高,更不是“苛刻”。“省里政策规定居住满五年入学,我们已经比较大度地放宽到三年。如果再放宽,就要违反国家法律政策了。”

而这位官员提及的四项“必达条件”,“合法性”还源于2009年7月修订、2010年1月1日实施的《广东省流动人口服务管理条例》。《条例》第27条规定,“居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、有稳定职业、符合计划生育政策的,其子女接受学前教育、义务教育应当与常住户口学生同等对待。具体办法由居住地地级以上市人民政府制定。”

在这名官员看来,有些外来工的公民意识确实有点薄弱。据他透露,四项“必达条件”中“符合计划生育政策、无计划外生育”一条,让众多“超生游击队”望而却步,这也是咨询人数多达6200人次,但仅有不足1200人要求领取《积分申请表》的重要原因之一。

而真正满足“连续居住满三年及以上”、同时严格按照法规要求办理居(暂)住证的有适龄儿童申请入读公办学校起始年级的外来务工人员,不足680人。在此基础上,满足“购买社保累计满三年及以上”条件,及符合计划生育政策的,人数也就进一步相应减少。

但严平安、谢边桥对此却有微词。“我都买房‘常住’了,还办暂住证干什么?办了也没多少优惠,‘暂住’听起来还矮人一等!”严平安愤愤不平。“去年金融危机,厂里订单减少厉害,都不给办社保了,你让我怎么办?”谢边桥说。

中山的经验在积分入学办法的基础上,中山市出台了一系列细则。比如流动人员到中山后,只要给小孩办理登记,就可享受积分排序的优先安排权

广东社会科学院社会与人口所所长郑梓桢认为,在外来工子女“积分入学”政策上,中山市比番禺走得更远。

郑梓桢是中山“积分制”上学政策的制定者之一。

2007年,中山大胆探索创新外来工管理和服务工作,在全省率先实施农民工积分制入户城镇和子女积分入学,意在逐步让更多的外来工入户城镇和享受基本公共服务。截至今年7月底,通过积分制、“暂住五年”、台胞子女政策等多种渠道,已有7.4万名外来工流动人员子女入读公办学校,占中山市17.3万外来工流动人员子女的42.8%。

对于番禺两位外来工的“微词”,郑梓桢说,值得同情,但有微词却不太合理。“城市对外来人口的管理很正常,外来工应该做到理性、有序、和谐地在城市生活。”

但像外来工严平安这样,买房居住10年但就是拿不出暂住证,有没有补救办法呢?郑梓桢建议,番禺可以在现有《办法》的基础上出台实施细则,比如可以让街道出具证明。“既然出台了政策,就要提供便利条件。”

据郑梓桢介绍,在积分入学办法的基础上,中山市出台了一系列细则。比如流动人员到了中山后,只要给小孩办理登记,就可享受积分排序的优先安排权。在部分镇,外来工子女如读民办学校,政府还提供补贴。

广东的“求解”不容忽视的是,广东在部分城市实行“积分入学”的同时,也在全省推行“积分入户”政策,让更多的外来工享受基本公共服务

随着我国城镇化进程和富余劳动力转移的加快,进城务工的农民工数量逐年增加,外来工子女的教育问题日益凸显。有专家认为,如何给这些孩子一张安稳的书桌,让他们像城市的孩子一样接受义务教育,是促进教育公平的重大课题。

早在2001年,国家就明确提出了以流入地政府为主、以公办学校为主依法保障流动人口子女接受义务教育的“两为主”政策。此后几年,国家又三令五申,并拨财政专项补充接收农民工子女的城市义务教育阶段的公用经费和改善办学条件等。

广东省教育厅厅长罗伟其认为,外来工子女义务教育问题在广东非常突出,甚至是全国最突出的地方。

一份最新的统计数据显示,截至去年,广东非户籍义务教育学生达到279万人,占全国1/3,比江苏、浙江、福建的总和还要多。而这279万人中,80%集中在珠三角,在深圳、东莞,非户籍义务教育比例约占2/3,远高于户籍人口。“比起江苏、浙江等省,广东的负担是非常重的。”

解决外来工子女义务教育问题,罗伟其认为:“这是广东必须正视的现实问题,但需一步步来逐渐解决”。由于我国现存的二元城乡体制,“它既是教育问题,又是社会综合管理问题。比如户籍制度、居住管理、就业结构、产业结构、外来人口变化等。各地情况不一样,要采取‘一市一策’。”

而在破解这一社会综合管理问题上,“积分入学”或许正在“对症下药”。

而不容忽视的是,广东在部分城市实行“积分入学”的同时,也在全省推行“积分入户”政策,让更多的外来工享受基本公共服务。

长期关注教育政策问题的教育专家、全国人大代表周洪宇教授认为,促进教育机会公平是当前中国社会公平的重中之重,广东的“积分入学”对于解决外来工子女义务教育问题有“破冰”意义。“广东撕开了一个口子,让教育权等公共服务与户籍制度‘脱钩’,优秀外来工经过努力也能享受与城市人一样的权利。”

不过,郑梓桢也坦陈,“这些与当地经济水平挂钩,与财力有关”。