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专家认为：职业培训就业歧视两难题仍需立法破解

来源：法制日报发布时间：2010-09-13 11:09
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新中国首部《中国的人力资源状况》白皮书受关注

人力资源开发由政策调整转向法律调整

职业培训就业歧视两难题仍需立法破解

在改革开放前，我国的人力资源开发主要以政策调整为主。随着劳动法的颁布，我国的人力资源领域开始逐步走向法律调整。

专家认为，我国人力资源开发法律体系还需要继续完善，尤其是职业培训立法应当成为未来人力资源开发立法完善的重心。同时，要解决就业歧视这一国际难题，需要公法、私法和社会法三管齐下，才能更有效地保护劳动者的平等就业权，实现人力资源的充分合理利用

9月10日，国务院新闻办公室发表了新中国成立以来首部专门阐述我国人力资源状况和政策的白皮书——《中国的人力资源状况》。白皮书全面系统地介绍了我国的人力资源状况，提出要进一步提升人力资源整体素质，引起了社会的极大关注。

《法制日报》记者多方采访了解到，在我国的人力资源开发体系中，通过职业培训建设人力资源强国、以反就业歧视促进平等就业权是社会关注的话题，记者就此进行深入采访。

我国已初步建成人力资源开发法律体系，人力资源开发由政策调整为主逐步走向法律调整

“目前我国已经初步建立了人力资源开发法律体系，构成了有中国特色社会主义法律体系的重要一环。”中国政法大学社会法研究所杨飞在接受《法制日报》记者采访时说。

据了解，在改革开放前，我国的人力资源开发主要以政策调整为主。杨飞告诉记者，1994年，第八届全国人大常委会第八次会议通过劳动法前，我国的人力资源开发主要依靠国务院的法规、部门规章、文件等政策性文件来规范。当时的人力资源政策多以“通知”、“意见”、“批复”等形式出现，变动频繁、法律效率低。在此期间，人力资源开发处于无真正意义上的有法可依状况。

“1994年通过的劳动法改变了这一状况。”杨飞说，随着劳动法的颁布，我国在人力资源领域的法律逐步完善。从那时开始，我国逐步出台多部人力资源开发法律，如全国人大常委会相继通过就业促进法、劳动合同法和劳动争议调解仲裁法等，使劳动就业、劳动合同、劳动争议处理等重要领域的法律规范效力层级提高。“我国的人力资源领域开始逐步走向法律调整”。

“正如白皮书上说言，我国逐步形成以宪法为根本依据，以劳动法、公务员法为基础，以劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法为主体，其他单项法律和行政法规为重要组成部分的人力资源开发法律体系。”杨飞认为，正是由于劳动法等一系列相关法律的相继出台，为人力资源的开发、利用、保护等各方面都提供了法律的保障。

职业培训是人力资源开发的核心内容，但现有法律没有得到很好的落实

“职业培训是人力资源开发的核心内容，我国已初步形成了职业培训法律体系。”杨飞说。

据了解，随着近年来我国人力资源的不断增加，提升人力资源的整体素质成为摆在社会面前的一大课题。白皮书指出，我国自1995年以来，颁布了《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等法律，建立了“市场引导培训、培训促进就业”的职业教育与培训机制，通过立法促进职业教育和职业培训。

中国人力资源开发协会劳动关系专业委员会副秘书长程延园在接受《法制日报》记者采访时表示，近年来，我国人力资源法律不断完善，员工职业培训和开发这一重要环节也得到了较好的规范。“这一环节做好了，整个劳动者的素质就会得到提升，这不仅有利于产业的转型和创新，也能加快我国由人力资源大国向人力资源强国的转变步伐”。

虽然如此，白皮书中数据显示，截至2008年底，全国人才资源总量达到1亿1400万人，不足劳动力资源的一成。人力资源和社会保障部副部长王晓初直言不讳地指出：“人力资源的整体素质亟待进一步提高。中国是个人力资源大国，但还不是人力资源强国。”

如何由人力资源大国转向人力资源强国，杨飞认为，我国人力资源开发法律体系还需要继续完善，尤其是职业培训立法应当成为未来人力资源开发立法完善的重心。

《法制日报》记者了解到，尽管我国已建成职业培训法律体系，但不少用人单位在职业培训问题上打了折扣。

劳动法第六十八条规定：“用人单位应当建立职业培训制度，按照国家规定提取和使用职业培训经费，根据本单位实际，有计划地对劳动者进行职业培训。”与此同时，劳动部1996年制定的部门规章《企业职工培训规定》中也明确了“职工培训经费按照职工工资总额的1.5%计取，企业自有资金可有适当部分用于职工培训；职工培训经费应根据企业需要，安排合理比例用于职工技能培训”。

但是，这些规定在一些单位并没有得到很好地执行。北京市某杂志社的人事主管唐先生告诉记者，企业一方面想通过组织培训来提高职工专业技能，但是成本高、员工流动频繁，培训投入一不留神就打了水漂。

然而，对违反这些法律规定的企业的处罚只是“批评教育、责令改正”，杨飞认为，“这种规定显然对企业难以有真正的约束力”。

对此，程延园认为，目前我国关于职业培训的相关法律之间的协调性不够好，现有法律也没有得到很好的落实，这是可以进一步完善的。从职业培训立法上来讲，应当就员工培训的权利和企业、政府等各方开发人力资源的责任有一个清晰的规定。

“但需要注意的是，强化用人单位的培训义务是一方面，法律还要强化国家和各级政府的培训义务，加大政府的财政投入，以落实宪法第四十二条的相关规定。”杨飞说，应当尽快出台职业技能培训和鉴定条例，因为条例的规定比较细致，也具有可操作性，将来应当在这一条例的基础上制定专门的职业培训法。

程延园认为，规范职业培训离不开对企业的激励和保障机制。要想鼓励企业承担这种责任，处罚很重要，但要谈到可操作性，还需要考虑在立法上对用人单位激励、保障、处罚措施并用才能有效。

就业歧视仍然存在，反就业歧视需要公法、私法和社会法三管齐下

《法制日报》记者了解到，在人力资源开发体系中，除职业培训这一重要环节外，反就业歧视也是社会所关注的一大问题。

白皮书指出，国家保障劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利，自1988年以来，颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律和行政法规。就业促进法专门设立了“公平就业”章节，规定劳动者就业不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视，并特别指出农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利。

据了解，就业促进法第六十二条规定，劳动者可以针对用人单位的就业歧视向法院提起诉讼。但是，有媒体调查显示，近九成的网友认为“遭遇过”就业歧视；近九成的网友认为就业歧视“严重”；近九成的网友在遭遇就业歧视时，是“胳膊拧不过大腿，另寻单位”。

“目前有关性别、户籍、健康等方面的就业歧视仍然存在，这是世界各国都面临的一个难题。但在实践中，通过提起诉讼来维护平等就业权利的劳动者不多，其原因一方面是由于‘谁主张谁举证’的举证责任，劳动者证明就业歧视往往比较困难。另一方面，在于通过诉讼维权需要消耗时间、精力、金钱等，而个体劳动者大多急于就业获取劳动报酬，因此往往放弃这种维权方式。”杨飞说。

对此，程延园认为，这种状况与我国目前劳动力市场上的供远过于求有不可分割的关系，在这种情况下，反就业歧视就更困难了，要解决这个难题，除了立法方面的考虑外，法律的落实也是不可忽视的。

据了解，一些国家为了解决这个难题，建立了专门的“平等就业机会委员会”作为反就业歧视的行政执法机构。对此，杨飞认为，我国可以建立这样专门的机构来裁决就业歧视事件，这是反就业歧视的公法途径。

“除了民事诉讼这一私法途径、建立和完善反就业歧视的公法途径外，还要考虑健全社会法途径。”杨飞说，反就业歧视的社会法途径就是指，立法规定社会团体如工会、妇联、残联或民间组织(NGO)可以为受到就业歧视的劳动者个体或群体进行集体谈判、提起公益诉讼、提供法律援助等。

同时，杨飞认为，从长远来看，反就业歧视需要公法、私法和社会法三管齐下，才能更有效地保护劳动者的平等就业权，实现人力资源的充分合理利用。

“就业歧视确实很难解决，正因为这样，就业歧视现象还需要法律进一步明确救济途径，防止进一步恶化。”程延园说。

正如白皮书上说言，我国逐步形成以宪法为根本依据，以劳动法、公务员法为基础，以劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法为主体，其他单项法律和行政法规为重要组成部分的人力资源开发法律体系.