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绘就十年蓝图开启教改征程

来源：科学时报发布时间：2010-08-26 08:53
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绘就十年蓝图开启教改征程

　　如何真正促进教育公平和均衡发展，保障教育的公益性和普惠性，满足人民群众多层次、多样化、日益增长的教育需求？如何树立科学的教育质量观，落实以提高质量作为教育改革发展的核心任务，改革办学体制、教育内容和方法、教育评价制度？如何办出具有中国特色、中国风格、中国气派的现代化教育？在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》正式颁布之际，中国教育政策研究院于近日在北京师范大学举办专题研讨会，为中国教育改革与发展出谋献策。

　　□本报记者陆琦见习记者王心怡

　　7月13日～14日举行的全国教育工作会议，是党中央、国务院在新世纪召开的第一次全国教育工作会议，也是改革开放30多年来第四次全国教育工作会议。会上，描绘未来10年我国教育改革与发展宏伟蓝图的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）经过近两年的智慧凝聚，正式颁布实施。

　　“大力发展教育事业，是全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的必由之路。”胡锦涛总书记在全国教育工作会议上的讲话令人振奋。

　　这是一次吹响号角、开启征程的大会，中国将迎来教育改革发展的春天。

　　就在全国教育工作会议落幕后的第4天，中国教育政策研究院即迅速组织贯彻落实全教会和《规划纲要》精神的专题研讨会。会议由全国人大常委会副委员长、民进中央主席、中国教育政策研究院院长严隽琪，中国教育政策研究院理事长、北师大党委书记刘川生，北师大校长钟秉林，全国人大常委、民进中央副主席、中国教育政策研究院副院长王佐书共同主持。

　　60余位来自全国人大、全国政协、教育行政部门、民进党中央、高校和科研机构、中小学等单位的专家学者依据《规划纲要》体现的战略构想和宏观思路，对加大政府财政投入、实施育人为本发展战略、提高教育质量、均衡发展区域教育、创新教育行政管理体制、构建现代大学制度、优化教育评价制度、促进民办教育发展、改革教师教育体系、完善教师队伍建设政策等问题进行了深入的研讨，提出了许多重要的可资借鉴、具有操作性的建议。

　　“这对《规划纲要》的贯彻落实必将产生积极的推动作用，对我国教育事业的改革与发展具有重要的意义。”严隽琪表示，中国教育政策研究院将进一步整理专家学者的发言和主要观点，形成关于落实《规划纲要》的政策建议，上报党中央、国务院。

　　从蓝图到施工

　　“有了蓝图，现在到该施工的阶段了。”《规划纲要》工作小组办公室成员、教育部教育发展研究中心主任张力认为，“我们有一个很扎实的蓝图，现在就需要我们把蓝图的施工工作做得更好。”

　　“应该像重视《规划纲要》一样重视制定实施纲要。”在民进中央专职副主席、中国教育学会副会长朱永新的眼里，“中国教育未来的蓝图令人鼓舞”，而目前最重要的一条就是“把蓝图变成施工”。

　　朱永新强调：“在施工的过程中需要建立一个强势的监督制度，对每一个改革需要有一个数量的指标和年度检查评定的指标，并且要公布检查记录，加强国家对教育的督导。这样，我们的《规划纲要》才能真正落到实处。”

　　“今后10年我们要走的路，将不会仅仅从教育部发一个红头文件把一些国家的政策、主张通过政府的工作报告或者全会决定，来向社会传达。”在张力看来，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》不仅仅是让大家看到方向照着去做的一个文件，它的整体执行力度是前所未有的，所面临的重点和难点问题也是前所未有的。

　　“实施起来的重点、难点就体现在《规划纲要》的20字工作方针——优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量。”

　　张力认为，中国的教育发展已经完全过了以规模扩张为显著特征的阶段，现在实际上进入了一个发展方式的转变、更加关注体制机制的改革创新、更加注重“促进公平、提高质量”的阶段。

　　张力谈到，由于我国国情所限，《规划纲要》中强调促进公平的关键是机会公平。“同时大家可能关注到，中央领导已经开始意识到资源配置问题和规则性问题，这是前所未有的一个进展”。张力表示，这是服务型政府必须迈出的一步。“如果仅仅关注机会公平，的确会让中低收入的老百姓感觉公平，但是要让所有人都对教育有信心，仅仅做到起点公平、机会公平是绝对不够的”。

　　教育质量无疑是中国教育的生命线。对此，张力认为，一个国家的教育质量不会超过一个国家的教师质量，因此教师质量的提高对于提升教育质量将发挥极为重要的作用。同时，他也表示，科学的教育质量的测评和评价指标体系是正确看待中国的教育质量、参与国际竞争的一个关键点。

　　张力还特别提到：“试点先行无疑是《规划纲要》中一个非常重要的亮点，希望同行们充分抓住机会，在国家的系统设计、突出重点、试点先行这样的一个体制改革的框架中走出一条新路。”

　　“真正意义上的教育创新从来不是来自政府规划的，而是来自于薪火相传的教育理想，来自先进的社会需求，来自生生不息的草根力量。”朱永新表示，“不是国家制定方案规定谁来试点，而是在现有的民间中发现好的火花将它点燃起来，从而再造辉煌。”

　　教育行政管理实现五个转变

　　自上世纪90年代起，我国就采取了一系列政策措施来解决教育事业中的种种问题，近年来教育经费也大幅增加，但是很多问题并未得到有效解决，甚至在有些地方还出现愈演愈烈的趋势。北京师范大学常务副校长董奇认为：“这些严重问题长期得不到解决与我国教育行政管理体制不健全有着密切的关系。”

　　比如：缺乏落实许多重要政策所需的具体方法、措施；缺乏对执行政策状况的评估制度；缺乏对评估结果的问责制度；缺乏对发现问题的限期整改制度；不仅政府内部缺乏有效监督机制，而且也未建立有效的社会监督机制等。

　　其结果是，政策执行与不执行一个样，执行好坏一个样。

　　《规划纲要》中明确提出要健全统筹有力权责明确的教育管理体制、转变政府教育管理职能。这不仅是对各级政府教育管理提出的重要任务，也是其他重要任务能否实现的重要保障。

　　“这就要求各级政府在教育行政管理方面要改变直接管理学校的方式，通过科学管理和民主管理，真正履行好统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，提高教育质量，维护教育公平和教育秩序。”董奇说，“具体来说，教育行政管理工作需要尽快实现如下几方面的重要转变。”

　　第一，从粗放式的外延管理转向精细化的内涵管理。我国现在的教育行政管理工作还有较明显的粗放式管理的特征，表现为对于管理程序、管理工作细节重视不够，管理工作步骤不清晰、方法不到位。要实现从粗放向精细化的转变，应当树立追求质量，看重效果的管理理念，要改变过去依赖主观经验、依赖学校硬件、师资和升学率等外化因素评价工作效果的弊端，将工作重点转向对教育内涵质量、学生全面发展状况的评估、改善和提升上。应当对管理工作中各个环节的工作内容进行细致分析，建立起从教育投入、过程管理到质量监控的统一系统、合理有效的管理机制和工作程序。

　　第二，从经验型管理转向科学管理。当前的教育行政管理更多地依赖于管理者或管理者群体的经验与直觉。个人化的感悟、个体化的经历、个别化的案例对于教育管理影响过大，不仅使决策随意性强，持续性弱，质量难保证，也影响了决策的说服力和公信度。教育行政的科学管理，要求能够采用科学方法、依据客观的数据准确地把握教育实况，促进教育管理工作在目标设定、过程反馈与监控、结果评估上的科学性。科学管理将使教育管理决策经得起事实和时间的考验，其客观性与权威性将大大增强管理的可接受性与落实度。

　　第三，从缺乏监管转向对工作过程和结果的检查与问责。目前，我们的教育行政监督体系还不完善，相关部门的监管力度较薄弱，缺乏全局性和长期性的规划，而且偏重于追惩性的事后监督，忽视了对问题发生前的预防和过程中的有效控制。要想加强监督管理、提高工作效率，必须实现对行政监督的制度化、法律化，加强行政监督的权威性、有效性。要特别加强过程监督和标准监控，将监督工作具体化为科学有效、结果导向的考核模式，通过系统化、分步骤的检查，实现对工作过程进度和质量的监控，形成基于工作绩效的激励机制和对工作不力单位及个人的惩罚与问责制度。

　　第四，从封闭性的行政管制转向信息公开、全社会参与的管理。现在的教育行政机构集“管、办、评”于一身，既是政策的制定者，又是政策的执行者，还是政策效果的评价者。这种情况不利于综合评价政策的有效性，也不利于监督。要大力推行教育管理民主化，加快各类信息的公开，保障所有可能会受相关教育决策影响者的知情权和发言权。要在全社会形成多方参与教育管理的局面，提倡老百姓、用人单位、毕业生等评价主体对教育的运行、管理和质量进行评估与监督，要运用媒体的力量对教育的发展状况与问题解决过程进行舆论监督，更好地促进教育管理的计划与策略的正确性，提高教育管理的质量。

　　第五，从以教育部门为主办教育转向多部门协同促进教育发展。教育的发展仅靠教育部门是远远不够的，它是需要其他许多部门共同承担责任，无论在人员编制、教育经费，还是在舆论宣传等方面，都需要政府各部门的协同配合。因此，需要坚持协同政府的理念，创新跨部门合作的长效机制，在一把手的主持下落实不同部门应该承担的职责，实现政策制定和实施上相互配套，实现公共决策的系统性和有效性。

　　大学行政“去学术化”

　　当前高校因浮躁、功利，缺少对学术的敬畏感，对学术研究造成冲击，这一点有目共睹。因此，首都师范大学校长刘新成认为，改善校风、营造健康学术氛围是一项重要任务。正如南开大学前校长母国光所说：“办大学办的就是一个氛围。”

　　刘新成说：“体制、机制改革应包括改革那些于‘氛围’不利的制度。”

　　刘新成建议，取消高校行政人员职称评定制度。简单地说，就是大学行政“去学术化”。

　　“大学的各个处室、各个院系的行政人员现在存在一个‘职称系列’，叫教育管理。类似于研究员、副研究员、实习研究员等等‘研究系列’。”刘新成介绍，这些职称和行政人员的待遇是挂钩的，有的和评等定级挂钩，有的和退休制度挂钩……

　　刘新成指出，这项制度存在不少弊端：首先，它不符合高等教育的规律。国外的大学以及我国以前的大学都没有这项制度。其次，这项制度有可能导致论文质量下降。因为行政人员没有太多时间作深入研究，学术研究的质量不高，但为了要得到职称，大多数的论文没有学术性，托人发表成风，利用职务之便，利用学校的学报发表学术论文，为发表论文请托之风很严重。

　　“这种做法将败坏学术风气。”刘新成表示，“不仅如此，管理人员热衷写文章，不专心于行政工作，在时间和精力方面是有矛盾的，因此学校在评价行政人员的职称问题上也出现了很多困扰。”

　　刘新成呼吁，为营造大学的学术健康氛围，我们应该承认行政人员的重要性，也可以鼓励他们结合自己的工作作研究、发表论文，但激励机制应体现于职务晋升、职级提升，而非建立在“职称系列”上。

　　城乡教育一体化

　　城乡二元结构是中国的基本国情。与城乡二元经济结构和社会结构相对应，教育在中国城乡间也形成了二元结构。

　　北京师范大学教育学部党委书记褚宏启指出，城乡教育二元结构既有教育内部的制度根源，如城乡分治的教育管理体制、城乡失衡的教育投入体制、城乡显失公平的教育人事制度等等；还有教育外部的制度根源，如城乡分割的户籍制度（对流动人口子女教育的身份歧视）、就业制度等等。

　　“城乡教育一体化有利于克服城乡教育二元结构的弊端，使均衡化的公共教育服务覆盖城乡全体居民，缩小城乡教育差距。”褚宏启认为，破解城乡教育二元结构、推进和实现城乡教育一体化必须从制度问题入手，必须改革城乡二元的教育管理制度、教育投入制度、教育人事制度、教育质量保障制度，并建立严格的教育行政问责制度。

　　“当前，教育投入、教师素质的城乡差异依然是我国城乡教育走向一体化、走向均衡优质发展道路的主要障碍。”

　　褚宏启表示，为切实推进城乡教育一体化，在建立健全城乡教育统筹管理制度、教育投入制度、教育人事制度的基础上，还必须建立健全教育质量保障制度和教育行政问责制度。建立城乡一体的学校办学条件标准、人员编制标准、课程标准、学生学业成绩标准、校长资格标准、学校办学质量评估标准，强化教育督导中的“督政”环节，实行严格的问责制度，把推进城乡教育一体化纳入到政府绩效考核、官员施政约束的评价体系。

　　“政府是公共制度的产出者，制度创新的过程也是利益重新调整的过程，政府在制度创新和调整利益关系中，要遵循激励相容原则，通过民主程序和参与机制，了解各利益相关者的价值偏好和利益诉求，并在制度创新中予以反映与协调，这样才能提高制度的针对性和实效性，提高制度效率，加快城乡教育一体化进程。”褚宏启强调，“在制度创新的策略方面，要注意政府在制度创新中的边界与局限，不要完全依赖政府，不要夸大政府的作用，注意发挥市场和社会在制度变迁中的作用，把强制性制度变迁与诱致性制度变迁有机结合起来。”

　　2012∶1.8万亿

　　在一些教育界人士看来，教改是一场利益的博弈。为了摆脱各方面利益的纠结，解决好教育投入问题刻不容缓。

　　《规划纲要》中就明确提出“要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入”，“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，2012年达到4%”。

　　关于这个问题，中国教育经济学会副会长、北京师范大学教授杜育红给出了他的理解。

　　杜育红首先对“4%”进行了测算：按照我国GDP增长率为8%~9%来计算，2012年我国GDP将达到约45万亿元，届时财政性教育经费应在1.8万亿元左右。

　　财政性教育经费占GDP4%反映了一个国家一年创造的财富中有多大比例用于公共教育，是一个总量的相对指标。杜育红认为，落实4%的目标需要在机制与措施方面落实：一、建立每一级政府教育投入努力程度的评价机制，达不到法定增长，实行一票否决制。由于我国实行的分级财政的体制，具体落实4%的目标需要中央、省、地市、县及乡镇五级政府的共同努力；二、财政超收部分要体现对教育投入的法定增长；三、明确政府性基金收入一定比例用于教育；四、足额征收教育费附加，专项用于教育事业；五、理顺教育基建投资体制，加大教育基建投入力度。

　　对于大家普遍关心的新经费将主要使用在哪里，杜育红也给出了自己的看法：“这是发展中一个经常性与紧迫性的问题。”他认为，新增资金的主要使用方向包括：提高生均经费拨款标准，提高学校运转水平；实施中小学办学条件标准化工程，从改善薄弱校入手，促进义务教育均衡发展；提高教师工资，吸引优秀人才从事教育工作；加大各级各类学生资助力度，促进教育公平；化解各级教育的债务，尤其是农村中小学与高等学校；实施各级各类教师队伍建设工程，提高教师质量。