7月6日，中央电视台《焦点访谈》披露了海南省教育厅和广东省江门市教育局违规更换中小学教材版本一事。7月7日，教育部()发文称已连夜研究并叫停两地更换教材的行为。

2001年6月，教育部颁布了《中小学教材编写审定管理暂行办法》，力图打破教材出版垄断。此后，竞争和多样化就成为教育出版行业改革的主题。

虽然教育部明确规定，教材应该由教材选用委员会从教育部颁布的《教育部教学书目》中选取，严禁增删书目，但各地更改书目以保护本地出版集团的事例仍然不时见诸媒体。而这一次海南更换教材，最大的获利方是国有控股的海南凤凰新华出版发行有限公司。

教育部西南基础教育课程研究中心副主任周安平表示，随着新课标的制定，教材选用办法也应该进一步细化，“现在的教材选用办法缺少实质性的监督、问责手段。”

周安平告诉中国青年报记者，国家对于教材选取的意见就是多样化，因此“不是不让换教材，关键是他们是在不该换的时候换了，不能让利益绑架了孩子。”

过半数的“个别调整”

2013年本该是教材出版商们不那么紧张的一年由于2011年新课标颁布后要进行新版教材审定工作，直到2013年5月16日，教育部才下发了今年的中小学教学用书通知。

按照教育部的规定，教材的选用应以地（市）为单位，先成立教材选用委员会，公示后投票选择教材版本，之后对投票结果进行公示，最后报送统计结果到出版社。

由于所需时间过长，为了保证开学前到书，教育部在5月16日下发的《教育部办公厅关于2013年中小学用书有关事项的通知》中明确指出，“2013年秋季学期各地仍沿用2012年使用的教材版本”。

然而5月28日，海南省在下发《2013年秋季—2014年春季海南省普通中小学教学用书目录》时，却将教科书的选择范围做出调整，缩小了13个科目的教材选择范围。

记者在海南省教育厅印发的《2013年海南省书目》的通知开头看到，海南省教育厅先强调由于选书时间不足，按照教育部有关司局的文件精神，“除去个别学科有所调整外，绝大部分学科仍沿用2012年使用的版本”。

具有讽刺意味的是，接下来“个别学科”的具体调整却涉及了13个学科，其中2个高中学科，11个义务教育学科。教育部规定的义务教育总学科为19个，这意味着过半的学科都进行了调整。

这13个被调整学科为高中物理、高中生物、初中英语、初中思想品德、初中音乐、初中美术、初中体育、小学品德与生活、小学品德与社会、小学科学、小学音乐、小学美术、小学体育。

调整的方式基本为，将原来的三家或者四家出版社出版的候选教材，缩小到两家出版社出版的候选教材。

一名被踢出局的出版社代理商告诉中国青年报记者，自己很意外，“本来以为按照政策，今年不会有变动了。”

6月19日，广东江门也发生了“换教材”的情况。当天中午，江门市教育局召开紧急会议，通知全市使用民营机构北京市仁爱教育研究所（以下简称“仁爱所”）编写的英语教材的学校，从初一起改用外语教学与研究出版社编写出版的英语教材。

而此前，江门市使用仁爱英语教材的学校多达184所，使用外研社教材的学校只有11所。

江门市教育局的负责人称，换教材是下面一线老师的要求。然而中国青年报记者采访的当地英语教研员却表示，对换教材的事情不了解，是上面下了文件到学校说要换教材。

地方保护的顽疾

在海南这次被调整的13个学科候选书目中，涉及人民教育出版社的有12个。最终，人民教育出版社保留了其中10个学科书目的候选资格。

实际上，在这次缩减之前，海南的书目也并不是完全按照规定转发教育部的《教育部教学书目》，而是有所删减，这一次则是进一步缩小了候选书目范围。

前述被踢出局的某出版社代理商告诉记者，他们曾和海南方面沟通为何突然削减书目范围，对方表示，这是有领导打了招呼，要关照人教版的教材。

人民教育出版社在海南省的唯一代理单位为海南凤凰新华教材出版有限公司，该公司系海南凤凰新华教材出版发行有限公司的子公司。

海南凤凰新华教材出版发行有限公司是在2012年3月，由海南省教材出版有限公司与海南凤凰新华发行有限责任公司整合重组成立。海南省教材出版有限公司的前身为隶属海南省文化广电出版体育厅的正处级事业单位海南省教材出版中心。

实际上，从2001年开放教材出版市场以后，地方保护主义就一直是教材出版发行市场上的顽疾。

在2001年之前，人民教育出版社编写的教材是国家唯一指定使用的教材。当时由于物流和生产能力所限，为了保障每年9月开学能拿到书，人教社会将教材的胶片“租型”给各省新闻出版部门，新闻出版集团则委托地方出版社印刷，由新华书店独家配送。而各省新闻部门只需按照教材总码洋的3%到4%向人教社支付租型费。

这在当年是双赢的买卖人教社的教材经费由国家投入，每年又可以在全国收取租型费，而地方出版集团则获取出版发行的利润。

教材编写开放后，地方出版集团希望保留这种计划经济时代的“租型”，但新加入的出版社由于教材的编写投入都是自己出钱，往往不愿意“租型”。

虽然教育部司2005的一份文件规定，“各省级教育行政部门要完整转发《书目》，不得删减或增加。各地应严格在《书目》范围内选用教材，不得选用《书目》以外的教材，更不得选用境外教材”。但现实却是，很多地方以增减书目的方式来实现对地方出版集团的保护。

一位教材出版行业的资深人士告诉记者，对《教育部教学书目》的转发有四种处理情况：一种是全文转发，不做干涉；一种是虽然全文转发，但是自己会另行发布一个本省的目录，其中候选书目的范围有所删减；第三种是不转发教育部的目录，只转发自己删减过后版本的书目；最后一种，直接由省级教育厅指定各地（市）选择的教材版本。

四川省教育厅就曾直接对教材进行指定。2009年，由于多家出版社的候选书目被删，多家出版社的负责人曾赶赴四川省教育厅讨说法。

时任四川省教育厅副厅长的何绍勇当时对媒体表示，据他了解，全国目前有80%的省都没有按照教育部的文件要求完整转发《教育部教学书目》，有些省存在的问题甚至比四川更严重，所以他不认为这有什么错。

2011年，《经济参考报》的记者回访发现，四川仍然是由省里指定各教材的使用范围。一位业内人士告诉记者，2011年之后，由于新课标的制定选教材时间不足，教育部规定不再更换教材，因而四川的教材也仍是使用此前省教育厅指定的版本。

缺少处罚的监督

“理想的情况是，国家制定政策标准，市一级做选择主体，省里进行一个宏观调控。”教育部西南基础教育课程研究中心副主任周安平说。

作为多年研究教育政策的学者，周安平不赞同这次海南、江门对教材的突然更换。他认为，教育是一个连续的过程，这样由上而下的更换对孩子的学习十分不利。

周安平表示，当年之所以打破教材编写垄断，实现教材编写的多样化，就是要通过竞争保证教材的质量。在他看来，教材更换的主体要保证是一线的师生，省一级教育部门更多的应该是以宏观管理者的身份保证教材的多样化竞争，而不是利用书目制造竞争壁垒。

目前，我国教科书的选用工作所依据的是教育部办公厅2005年2月2日下发的《教育部办公厅关于做好义务教育课程标准试验教材选用工作的通知》。

前述关于教材选用要成立选用委员会、公示、完整转发书目的要求均出于此。但是，该规定并未对违规的处罚作出实质性规定，仅在第六条写道：“教材选用是一项业务性很强的工作，任何部门、单位和个人均不得干预教材选用工作。省级教育行政部门要对各地（市）教材选用工作进行监督，要设立投诉和举报电话、信箱等，接受社会监督，及时纠正和处理教材选用工作中的问题。”

这次海南、江门被曝出更换教材后，教育部发文责令进行了整改。此前2009年四川删减书目一事，最终只是被口头批评，甚至没有进行整改。

“现在的教材选用办法缺少实质性的监督、问责手段。”周安平说。他认为，现有选用教材的规则亟待进一步的细化和完善，特别是应加强和细化监督和问责的条款。

业内人士认为，监督却没有处罚，违规也就屡禁不止。