广东省的这一做法被媒体评论为是对发生在学校的社会关注的一系列现实安全问题给予回应。不过,也有民众表示,性侵事件只是校园安全问题冰山一角。对于恶性刑事案、食品安全案、虐童案等校园群体伤害事件,应该有更高层级的法律法规对校园安全进行保障。

　　侵权从过失发展到故意

　　6月21日,河南省嵩县大章三中校园发生命案。在教室里,学生张某用刀扎中同学靳某心脏,靳某经抢救无效死亡；

　　6月22日,周口市商水县大武乡第二初级中学学生冯万杰被打死在学校宿舍；

　　还有尚未平息的复旦研究生投毒案、南京航空航天大学金城学院学生斗殴致死案、南昌航空大学宿舍腐尸案、张家港沙洲职业工学院学生持刀伤人案……本该雅静的读书修学之地却升腾着一股血腥气和戾气。

　　发生在校园中的“恐怖”不仅如此,5月21日,茂名市茂港区羊角镇柏屋小学发生校园血案。一名中年男子持刀在学生放学经过时突袭,造成包括6名小学生在内的7人受伤。

　　小小的交通工具电瓶车也成为了事故之源武汉某高校大三女生李某,6月26日坐校内电瓶车,急转弯时被甩出车外,后脑着地,当场昏迷,两天后离世。

　　“安全问题目前仍是困扰学校的重要问题,社会关注度非常高。教育部()通过舆情监测发现大概80%以上的与教育相关的新闻是安全问题。”教育部法制办公室有关负责人在近日召开的由北京外国语大学(招生办)中外教育法研究中心主办的第三届教育法治论坛上介绍说,校园里新的安全问题开始出现,比如教师侵权、教师被侵权、学生之间的欺凌和伤害等等。

　　“我们和发达国家相比唯一没有出现的问题是枪击案,但是从目前发生的校园欺凌现象中已经可以看到征兆。”这位负责人说。

　　著名教育专家、首都师范大学(招生办)教授劳凯声从1990年开始,先后至少参加三次有关学校安全方面的调查和研究。

　　他告诉记者,学校安全问题是一个不断变化的问题。“比如说从学校安全的侵权行为要件来看,1990年基本上都是‘过失’,从现在来看‘故意’占了很大的成分。比如性侵害,成为重要的校园安全重要的方面。”总结原因,劳凯声认为是因为社会以及制度变迁带来了新问题,“再比如说校车问题,校车问题在上世纪九十年代是没有的,甚至2000年左右也是没有的,一直到2005年、2006年,问题才开始突出。”

　　防范岗位责任颇为模糊

　　在北京大学法学院教授湛中乐看来,目前校园安全法制存在主体结构协调性不足、行动权限不充分等问题。

　　“公安机关和校园治安管理部门的职责缺乏有力衔接和联动,致使力量薄弱的校园治安系统独立防范众多风险,公安机关远水难救近火。校园治安管理部门也无法使用部分必要器材,如部分常规警械,校园治安管理系统无权采取必要的综合整治措施。”湛中乐认为,问题还包括安全保障的岗位责任未明晰,尤其是领导责任处于含糊状态。

　　此外,“校园安全保障的资源基础较为薄弱,部分条件差的中小学非常缺乏安全保障的人力物力资源。可以说,缺乏明确的资源支持机制,特别是专项支持机制。”湛中乐说。

　　“我国教育安全出的问题最多。第一我们学生多,中小学生有2.2亿人,大学在校生将近两千万,这是世界上规模最大的群体。但对于学生安全,我觉得很多学生家长和老师不是很重视。”教育部政策法规司司长孙霄兵在第三届教育法治论坛上明确指出,要通过立法,通过社会上普遍安全意识建立,教育学生,保障校园安全。

　　查阅相关资料,记者注意到,在2010年福建南平等校园血案发生后,各地就相继出台了一系列保障校园安全的措施。

　　但遗憾的是,校园安全事件似乎并没有得到遏制。

　　“现在的学校制定了不少的制度,包括教育部也制定了很多相关制度。每发生一起校园安全事件都要进行‘运动式’检查,但这也暴露出日常制度并不完善,包括还没有一部校园安全法,学校如何保证设施安全的标准,如何健全安全制度都无法可依。”中国政法大学副校长马怀德说,“我们曾经承担一个关于校园安全法律制度体系的课题,调研发现,很多学校没有健全的安全制度。即使有,比如安全应急预案也是摆在抽屉里的,很少演练。”

　　马怀德强调,“法规制度对于维护校园的安全确实发挥非常重要的作用,但相关预防、惩治的制度欠缺。从这个角度来看,我觉得有关于校园安全的立法需要加快速度。”马怀德说。

　　立法何时能排上队难说

　　据教育部法制办公室有关负责人介绍,有关就学校安全专门制定法律或者行政法规的呼声很高,每年两会都有建议及提案,要求起草学校安全法。“但立法需要考虑很多问题,比如是否需要专门的立法,现有的法律制度体系能否解决问题?如果需要立法,需要哪个层级的法律制度,法律、行政法规还是规章?靠立法是否可以解决问题,立法主要解决什么问题?”这位负责人说,“现有的法律制度覆盖率不足,规定也不具体。比如目前出台了校舍安全管理条例,但只管校舍,不管其他的。同时,还因为学生安全问题很多是跨界法,不仅需要民事法律,还需要刑事法律,需要综合性的法律把这些制度协调起来,统一起来”。

　　对于校园安全立法何时能从幕后走向台前,这位负责人表示:“当前立法资源非常有限,现在起草法律的难度非常大。在全国人大排队的法律和能够完成的法律是远远不匹配的。所以我们对校园安全立法能不能排上队是没有把握的。”

　　国家行政学院法学部副教授韩春晖曾在美国小学教学半年。他说,在美国小学,一个班的老师就是最直接的安全责任人。他们也没有单独的校园安全的法律法规,但这并不意味着老师对学生的安全不负责任。因为小学的校长会对老师有监督,另外很重要的是志愿者,我在美国小学担任志愿者教了三个月,每个月校长都会问及班上有什么问题。

　　“比如他会问老师有没有说关于种族歧视的问题,如果发现的话老师会被解除。除此之外,在美国校园,安全责任人是根据年级不同分层次担任的,年级越低安全责任人责任越大。”韩春晖说,“相比之下,我们进行校园安全立法,就需要考虑什么样的治理结构能够符合现实需求,真正对学校的防护机制发挥作用。我认为,首先需要预防性的机制,然后才是法律进一步的明确。”

　　方向安全责任应公共化

　　劳凯声认为,在完善学校法制方面,应考虑如何把学校安全问题纳入到现行的法律问题中进行讨论,而不是把它孤立、单独存在。“如果从法律角度来看,校园安全工作最初就是管理,也就是行政工作,后来逐步涉及到人、财产问题,涉及到违法,现在又上升至触犯刑法,所以校园安全是一个综合性问题。”劳凯声建议,“我们能不能把安全保障义务作为讨论学校安全问题的出发点?因为过去,对于学校到底应该承担什么样的义务、学校如何能切实起到保护学生的作用等问题我们并不明确。也就是说,现在制定校园安全法律法规,能否从学校所组织的教育教学活动作为社会活动,从而产生对学生特定的保护义务角度出发。”

　　“另外,我认为目前安全保障责任过于集中在学校,所以学校有不堪重负的感觉。”劳凯声举例说,比如深圳的小学对由学校负责的午休,每个学生每人收取一元的午休费,家长戏称“趴桌费”,对此,网上一片反对声。“而我认为学校不应承担监护责任,午休是家长的责任,学校的责任是有时间限制的。我们要把学校应担任何种责任通过立法进一步明确起来。目前校园安全立法不是哪个层级的问题,而是能不能有效地起到保护学生的作用。”劳凯声说。

　　“我们第一个目标是制定学校安全条例,现在已经开始起草工作。”教育部法制办公室有关负责人向记者介绍了校园安全立法条例的立法方向,“首先是学校安全领域全覆盖；第二是学校安全责任公共化,将学校作为公共安全的重要内容,明确政府各个有关部门的职责；第三,学校侵权责任要具体化；第四是事故预防专业化,以政府购买服务的方式,让专业机构参与学校风险防范。还有就是安全制度规范化,有针对性地完善校园安保制度和体系,以及安全责任分散化,促使学校将学校安全的一些重要事项,如校园安保、食堂等环节,实行招标采购方式,委托专业公司承担,设立强制保险,分散风险等等。”（漫画／高岳 记者 赵丽）

　　（法制日报 赵丽）