陈承；李芃

2012年的倒数第二天，上海公布异地高考()方案，这个与上海市人才居住证挂钩的方案一出台，呼吁高考改革的北大教授张千帆，就对它打了“不及格”的分数。上海一些知识界人士则认为，让当地政府仅凭一地之力，推动高考公平，注定充满无奈。因为区域间指标平衡问题，应该由更高层面协调解决，如果能实现这种平衡，“投机式”的异地高考将没有市场。

“中央将部属院校的事权基本下放给地方政府的同时，也要求地方对于高校进行更多的投资，”复旦大学高等教育研究所教授林荣日在接受本报采访时称，“这一过程经过十几年的发酵，目前已经演变为中央与地方对于高等教育权力博弈，在地方对部属高校在驻地的招生、科研等提出更多要求的同时，中央也在有意识地限制地方政府的影响力。”

视之为对教育投资收益的博弈，可能也能概括十数年来的“争夺战”。学者研究数据和本报查询的信息都显示，过去15年来，教育部直属高校在属地招生数量，占招生总量的比例，几乎是一条“倒U字形曲线”。现在的比例数值正处在曲线右侧，即属地招生比例在缩小。

1999年央地“共建模式”开始前，驻地在上海的8所部属高校在上海地区招生的比例不足20%。此后三年，8所院校在上海招收的本地生源比例平均值，已猛然蹿升至56.99%。而从2008年开始，教育部明确要求直属高校将属地招生比例回调至30%以内。

在上海，以复旦和交大为例，两校在“30%红线”出台前后，对于上海生源的招收比例也出现明显的变化——红线出现前，两校于2008年的招生计划中，上海生源的比例高达42%及43%，然而这一比例现今已回落到30%以下。同时，地方拨款占直属高校总收入的比重也在减小。

正因为“红线”的存在，放开异地高考之后，这些生源将挤占已经回落的属地招生比例。林荣日对本报记者说，“在红线的影响下，一旦北上广等地放开异地高考，对于本地生源来说，无疑是一场巨大的灾难。”

21世纪教育研究院副院长熊丙奇则对本报记者分析，在目前央地共建的博弈中，一个令各界满意的异地高考方案，已非地方政府一力能够促成，“这本来就不应该(完全)交给地方来办”。

有专家提出，若需“顶层设计”，可以先从中央部属高校的财政全部由中央负担开始，同时以更合理的地区指标分配体系取代“30%红线”，或可达致各方都能接受的教育公平。

属地招生指标回落

“地方政府此前对部属高校在驻地的招生比例，曾经施加过巨大的影响力，然而这一影响已在教育部‘30%红线’出现后消失殆尽。”林荣日对本报记者称，异地高考成为2012年度热门话题背后，实则是“央地共建”的高等教育办学模式在过去十几年中的持续发酵。

1999年，国务院下发《关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的决定》。此后，高校分为中央部属高校和地方省(市、区)属高校，分别由中央和省级地方政府两级管理与此相适应。对高校的投资责任分别由中央财政和地方财政承担。

“这一改变被浓缩为‘高速、合并、合作、共建’的八字方针，由中央和地方各负担一部分拨款。”熊丙奇称。但是，地方高校经费由地方财政覆盖，教育部和其他中央部委直属管理的高校所需经费，中央财政却未全部覆盖。

由此，中央部委直属管理111所高等院校，尤其是其中“985工程”及“211工程”名单中的高校，成为属地的地方政府希望争夺的优良教育资源。

“中央的放权，从当时来看有迫不得已的情况，庞大的高校支付已使当时的中央财政面临巨大压力，而放权地方后，中央的财政包袱得到显著减轻，”林荣日说，“与此相对的是，地方政府在对部属院校持续追加投入后，也得到了更大的话语空间。”

官方数据显示，在上述改革初问世的1999年和2000年，上海市政府用于8所“共建高校”的财政拨款共达30亿元，彼时，这一数字已经占到所有上海普通高校财政拨款的三分之一。随之而来的，则是直属高校在上海招生数量持续近十年的增加。

1999年，驻地在上海的8所部属高校在上海地区招生占总招生指标的比例不足20%。此后三年，8所院校在上海招收的本地生源比例平均值，已猛然蹿升至56.99%。

比如，在全国最知名的复旦大学和上海交通大学()，直至2008年教育部划定“30%红线”前，两校在当年招收的上海生源比例，也均超过了40%。

“从投资(权益)角度来说，地方政府认为，既然进行了投资，则理应获得回报，”熊丙奇对此情况分析称，“然而这一功利的思维却导致部属高校地方化，影响学校的办学品质。”也有观点认为，直属高校必须与当地资源、文化相交流，才能更好服务于地方经济和社区，比如地方愿意投入科研经费，对高校与本地市场合作，促进就业都有好处。

“30%红线”出于2008年1月教育部下发的《关于做好2008年全国普通高等学校分省分专业招生计划编制和管理工作的通知》。历年招生信息显示，此后上海8所部属院校的上海生源招收比例，均迅速回落至30%的水平。

央地财政拨款消长

在部属高校招生比例话语权“央进地退”的浪潮中，地方政府对于部属高校的拨款比例，也逐渐下降。但这一趋势会否影响今后“指标权益”的分配，目前还没有明确信号。

官方数据显示，2007年中央部委直属院校获得地方财政拨款占所有财政拨款比重为18.97%，而这一数字随着2008年“30%红线”的出台，随后三年连续回落，至14.49%(2008)、13.19%(2009)和11.21%(2010)。

这一趋势在上海亦不例外。1999年，上海市政府拨给8所共建高校的经费达15亿元，而根据上海市财政部公开的2010年及2011年本级财政预算执行情况显示，用于落实“985工程”、“211工程”地方配套资金为10亿和16.3亿元。

与十年前相比，上海本级财政在对部属院校的地方拨款经费方面，并没有明显增加，相反在个别年份，还出现一定萎缩。与此相对的是，在所有部属院校中，中央财政拨款则持续增长。

以复旦大学为例，一位不愿具名的中层管理人员向本报透露，2010至2012年，该校每年度的总收入分别约为38亿、42亿及49亿，而用于维持校园正常运行的费用和其它正常开支之后，每年都略有结余。

其中，学费收入占到23-25%，中央和地方财政拨款和科研经费占60%，余下则由高校自筹。而复旦在近几年平均获得的来自上海市层面的科研和专项配套经费，约在5亿上下，而每年这一数字均有相当程度的浮动。这也与央地拨款消长总趋势吻合。

相比之下，上海市政府的“投资”更青睐交大。上述人士分析称。作为理工科高校，交大对于上海地方经济的贡献可能更为明显，据其了解，交大在2012年获得来自上海本级财政拨款为9亿多。而这一数据在近几年已呈现明显的交大倍于复旦局面。

高校收入结构大约分为四块：一是高等教育事业经费，按定员(包括学生和教师)定额的方法拨付；二是高等学校科研经费，通过招标、申请、评议程序，专项拨付；三是高等学校基本建设经费，采用立项申请的办法进行分配；四是高等学校其他专项经费。

本报记者获知，部属院校获得的中央财政拨款主要有三部分构成，即：中央教育经费拨款、中央科研经费拨款及中央其它经费拨款。而地方拨款则往往通过科研和其他“专项经费”项目下达。上海市财政局明确在国库支付中心设有“211高校专项经费”、“985高校专项经费”等。

“中央及地方的拨款消长，并不意味着地方对于高校的影响力从此消失，”林荣日介绍，“由当地政府提供的科研项目经费，对于高校(管理人员)仍有很强的吸引力。”

招生指标压力样本

在招生指标上报制度中，高校是起草人，教育部一直扮演最终确定人的角色，地方政府则需要为实现“投资权益”和“指标红利”施加压力。

一位上海某直属高校招生办主任说，该高校上报地区招生计划时，一般会依次参考高校属地、共建情况、政策倾斜、行业要求(如石油高校一般在产地招得多)、生源质量等因素。

每年招生季之前，教育部都会下达一份年度高校招生来源计划编制文件，对当年的招生计划分配给出指导，前述“本地生源不得超过30%”即源于这类文件。

此外，文件一般会涉及对少数民族学生的政策。“多数指标定得非常死，高校几乎没有自主动弹的余地。”上述招生办主任说。因此，除非某些地区招生未满，否则基于上一年的招生来源结构，高校管理人员几乎没有作重大调整的空间。

“部属高校在红线出台后，(高校)面临中央和地方两头都要照顾的被动局面，”林荣日分析称，“一方面是‘30%红线’无法逾越，一方面又要尽量满足驻地政府提出的本地生源招收要求。”

林荣日透露，以复旦为例，这一左右为难的局面，至今已发展成复旦对于上海生源的招收比例死死卡在了30%线上，“快到再多招收一名上海生源即会越线的极端情况。”本报记者查询，2012年上海交大本地招生占总数28.57%，复旦大学该比例为28.32%。

上述招生办主任认为，属地招生指标，不太可能因为异地高考放开再度增加。部属高校的招生指标有详细的计划，还有连续的历史惯性，在某个地区增加的空间很小，解决之道恐怕还是要发展地方高校。

但未来如果对属地招生指标有进一步缩减的预期，也难以在某一年突然下调。因为高校仍有大量涉及行政审批的事务，要在地方行政体系内寻求支持。

异地高考倒逼顶层改革

“部属高校今后当然还应该继续推动面向全国进行招生(指标调整)，”熊丙奇称，“否则，如果由地方施加更多影响力，则部属高校难以名副其实。”

但是异地高考政策却已经让属地地区许多考生家长担忧。然而，林荣日也认为，以部属高校为代表的优质高校资源，在难以逾越“30%红线”的情况下，若贸然加快异地高考的进程，以北上广为代表的发达地区中的本地家庭，将会面临巨大利益损失。

“据我统计，目前在上海，初中阶段外地生源比例已经接近40%，而一旦在上海放开异地中高考，本地生源受到的冲击是显而易见的，”林荣日称，“因此，我认为在顶层制度没有松动的前提下，上海能够承载的异地中高考生源比例，不能超过整体的10%。”

而刚出台的上海版异地高考方案，则印证了林的结论。在上海版方案中，异地高考与居住证制度挂钩，拥有A类人才居住证的子女可以获得在上海参加中、高考的资格。

“这个方案显然是上海的政策制定者，在权衡本地生源利益及中央要求的各种因素后才出台的。”林荣日说。

但上海版异地高考方案和北京版方案相同，一经出台，却引来舆论和异地高考推动者的指责。此前，外来务工人员家庭已经以公开活动，表达了对长期平权问题的不满。但本地人称之为“异闹”的行动，在近年中高考报名前，总是成为社会热点。

“难道还有更好的办法吗？”对此，熊丙奇反问，“现在看来，异地高考(方案)这本来就不应该交给地方一力来办。”